劉西忠

　　習近平總書記2018年主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議。會議強調，加快建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃體制，構建發展規劃與財政、金融等政策協調機制，更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），站在黨和國家事業發展全局高度，對未來5年發展作出頂層設計和戰略擘畫，指導方針科學精準，主要目標清晰明確，任務舉措求真務實，是乘勢而上、接續推進中國式現代化建設的又一次總動員、總部署。基本實現社會主義現代化，需要各地區各部門貫徹落實好黨中央的決策部署，促進各項事業協調發展、整體推進。《建議》提出的“強化國家發展規劃戰略導向作用”“健全區域間規劃統籌、產業協作、利益共享等機制”等部署，蘊含著統籌兼顧、綜合平衡的科學方法論，為各地區各部門以規劃銜接賦能高質量發展、攜手繪就中國式現代化壯麗圖景提供了根本遵循。各地區各部門謀劃“十五五”時期經濟社會發展，要在全國大局中精準定位，加強規劃銜接。

　　《建議》對未來5年發展作出頂層設計和戰略擘畫，具有宏觀指導作用

　　習近平總書記指出：“科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗”。中國式現代化是分階段、分領域推進的，實現社會主義現代化是一個階梯式遞進、不斷發展進步的歷史過程，需要不懈努力、接續奮斗。五年規劃承載著將黨和國家意志轉化為發展成效的使命，是中國特色社會主義一個重要政治優勢。從1953年開始，我國已經編制實施了14個五年規劃（計劃），有力推動了經濟社會發展、綜合國力提升、人民生活改善。“十五五”時期在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位。發揮五年規劃的戰略導向作用，推動“十五五”時期經濟持續健康發展和社會全面進步，需要深刻洞察世界發展大勢，深入探索經濟社會發展規律，作出體現時代性、把握規律性、富于創造性的戰略擘畫。

　　從發展環境看，百年變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革加速突破，全球政治經濟格局將繼續經歷大調整、大分化、大重組。這要求我們必須在復雜嚴峻的環境中謀劃推動“十五五”時期經濟社會發展。從發展條件看，我國正處于從中等收入國家向高收入國家跨越、進而向中等發達國家邁進的關鍵階段，我國經濟在復雜嚴峻環境中展現出強大活力和韌性，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。推動“十五五”時期經濟社會發展具有多方面優勢，同時發展不平衡不充分問題仍然突出。從發展階段看，黨的十九大提出到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國“兩步走”的戰略安排，將基本實現社會主義現代化的時間提前到2035年，黨的二十大進一步明確了這一目標。到2035年基本實現社會主義現代化，“十五五”時期是第二個五年，是夯實基礎、全面發力的關鍵時期。總的來看，我國發展處于戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，機遇仍然大于挑戰。制定一份具有戰略性、前瞻性、指導性的規劃建議，科學引領未來五年經濟社會發展，才能實現黨的二十大描繪的宏偉藍圖，分階段有步驟推進中國式現代化，有效應對復雜嚴峻的外部環境新變化，在世界百年未有之大變局中贏得戰略主動。

　　《建議》準確把握“十五五”時期黨和國家事業發展所處歷史方位，深入分析我國發展環境面臨的深刻復雜變化，明確了“十五五”時期經濟社會發展的總體思路、重要原則、主要目標、戰略任務和重大舉措。習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議〉的說明》中指出，《建議》稿“體現了續寫經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡新篇章、奮力開創中國式現代化建設新局面的歷史主動，必將對黨和國家事業發展產生重大而深遠的影響”。《建議》同“十四五”規劃提出的理念和思路一脈相承又與時俱進、守正創新，深刻回答了未來5年經濟社會發展若干重大問題，清晰擘畫了強國建設、民族復興的前進路徑，視野宏闊、立意深遠、內涵豐富，是一份符合我國國情、把握發展規律、順應人民期待的綱領性文件。以《建議》為指引推動“十五五”時期經濟社會發展，著力鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，將為基本實現社會主義現代化奠定更加堅實的基礎。

　　以《建議》為指引加強規劃銜接

　　習近平總書記指出：“各地區謀劃‘十五五’時期經濟社會發展，要在全國大局中精準定位，加強規劃銜接”“謀劃‘十五五’時期經濟社會發展，必須準確把握‘十五五’時期的階段性要求，著眼強國建設、民族復興偉業，緊緊圍繞基本實現社會主義現代化目標，一個領域一個領域合理確定目標任務、提出思路舉措”。《建議》提出：“按照本次全會精神，制定國家和地方‘十五五’規劃綱要及專項規劃等，形成定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。”貫徹落實這一要求，首先需要理順國家發展規劃和專項規劃等之間的關系。

　　國家發展規劃即五年規劃，在國家規劃體系中居于統領地位，是規劃期內我國經濟社會發展的藍圖和行動綱領。專項規劃是指導特定領域發展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據。各級各類規劃間的銜接是保障各級各類規劃協調配合、形成合力的關鍵，也是通過法治方式將中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能的重要要求。

　　黨的十八大以來，我們黨高度重視規劃體系和實施機制建設。中共中央、國務院2018年印發的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，對理順規劃關系、統一規劃體系、完善規劃管理作出了重要安排，明確國家發展規劃居于規劃體系最上位，是其他各級各類規劃的總遵循，國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃均須依據國家發展規劃編制。黨的二十屆三中全會《決定》提出“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”，強調“健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制”。2025年4月、9月，全國人大常委會先后兩次審議《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》，推動國家發展規劃的制定和實施在法治化軌道上進行，為建立“以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐”的規劃體系提供法律支撐。

　　新的起點上，各地區各部門制定各級各類規劃，要以《建議》為指引，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，把握規劃之間的內在邏輯。在縱向上，要注重規劃制定和執行的接續，注重本期規劃與上期規劃的銜接，注重下一層級規劃與上一層級規劃的銜接，“一張藍圖繪到底”。在橫向上，要按照等位規劃相互協調的原則，增強區域之間的對接、領域之間的耦合，增強宏觀經濟政策、經濟社會文化生態等各個領域政策取向的一致性和協調性，堅持全國發展“一盤棋”，確保同向發力、形成合力，立體協同推進中國式現代化。

　　推動規劃銜接需要把握一些重要原則

　　習近平總書記指出：“推進中國式現代化是一個系統工程，需要統籌兼顧、系統謀劃、整體推進”。把《建議》擘畫的宏偉藍圖落到實處，需要操其要、分其詳，致廣大、盡精微。要充分發揮國家發展規劃的戰略導向作用，增強專項規劃、區域規劃等的支撐作用，加強各級各類規劃銜接，推動各地區各部門在謀劃制定和實施“十五五”發展規劃過程中，善于在全國大局中精準定位，在確定發展思路和戰略舉措時注重體現自身特色、發揮比較優勢，加強規劃間的有機銜接、集成聯動，朝著頂層設計的目標一起做、合力做。

　　堅持目標導向與問題導向相統一。習近平總書記指出：“既要以目標為著眼點，在統籌謀劃、頂層設計上下功夫，以增強方向感、計劃性；又要以問題為著力點，在補短板、強弱項上持續用力，以增強精準性、實效性。”規劃既要全面，又要突出重點，集中優勢資源、優勢力量辦大事。規劃銜接的前提是目標同向。一方面，要注重目標任務和政策舉措的系統性整體性協同性，緊緊圍繞《建議》擘畫的宏偉藍圖，設計出各地區各領域“十五五”時期發展的路線圖、施工圖，與整體目標保持取向一致性，確保發展方向不偏移、重大部署不中斷。另一方面，要堅持問題導向，抓住關鍵性、決定性因素，注重體現特色，發揮比較優勢，把握好節奏和進度，注重突破瓶頸堵點、補強短板弱項、提高質量效益，在既有藍圖基礎上積極開拓創新，確保中國式現代化行穩致遠。

　　堅持頂層設計與問計于民相統一。習近平總書記指出：“五年規劃編制涉及經濟社會發展方方面面，同人民群眾生產生活息息相關，需要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式建言獻策。”充分發揮規劃對發展的引領作用，既要著眼長遠、把握大勢，維護國家發展規劃的權威性與統一性，也要開門問策、集思廣益，充分釋放地方探索的積極性、主動性、創造性，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗等充分吸收到規劃編制中來。在地方規劃特別是跨區域規劃制定實施過程中，要鼓勵廣大人民群眾和社會各界以多種方式建言獻策，并認真研究和吸收包括黨政部門、專家學者、企業、社會組織等在內的多方主體就發展環境、發展目標、戰略思路、關鍵問題、重點任務等表達的意見和建議，凝聚起推進中國式現代化的強大合力，不斷實現人民對美好生活的向往。

　　堅持自身發展與服務大局相統一。推動一個龐大集合體的發展，處理好自身發展和協同發展的關系十分重要。加強規劃銜接，需要打破“一畝三分地”的思維定式，在黨中央集中統一領導下，推動各地區各部門從單純追求自身利益轉向把自身發展融入整體發展的大局中。比如，針對長江經濟帶發展曾經存在的無序低效競爭、產業同構等問題，習近平總書記指出：“各個地區、每個城市都應該也必須有推動自身發展的意愿，這無可厚非，但在各自發展過程中一定要從整體出發，樹立‘一盤棋’思想，把自身發展放到協同發展的大局之中，實現錯位發展、協調發展、有機融合，形成整體合力。”各地區各部門謀劃發展要胸懷“國之大者”，自覺把一域的發展置于國家發展戰略中，在全國發展大局中明確各自發展定位，錯位發展、優勢互補，主動作為、協同聯動，通過科學的規劃引導，促進生產要素在更大范圍、更廣領域高效流動和優化配置，為高質量發展構筑新優勢。

　　堅持支撐發展與保障安全相統一。習近平總書記提出：“各級黨委和政府要堅持系統思維，進一步樹立發展是硬道理、安全也是硬道理的理念，在工作中自覺把發展和安全統一起來，共同謀劃、一體部署、相互促進。”謀劃“十五五”時期經濟社會發展，要通過規劃的制定實施，推動實現高質量發展與高水平安全的良性互動。一方面，要堅定不移辦好自己的事，聚焦優化區域布局、促進區域協調發展等重要方面，分析研究因地制宜發展新質生產力的有效措施，加快構建新發展格局，全面推動高質量發展。另一方面，規劃制定實施必須貫徹總體國家安全觀，將安全底線貫穿始終，通盤考慮內外部風險挑戰，不斷完善公共安全體系，積極有效應對各種風險挑戰，推動發展的安全性穩定性進一步增強，以新安全格局保障新發展格局。

　　堅持科學部署與推動落實相統一。發揮規劃的引領作用，抓好落實是關鍵。要在貫徹《建議》要求的基礎上，結合本地區本部門發展實際，科學提出總體思路和具體目標，確保各項政策舉措科學嚴謹、切實可行，并推動各級各類規劃“齒輪”精準咬合，避免本地區本部門的規劃舉措與其他地區其他部門的規劃舉措“左右互搏”、相互抵消，努力以規劃的多維度對接、全方位銜接、立體式連接為推進中國式現代化提供全面引領和全方位支撐。同時，要把抓落實擺在突出位置，強化規劃銜接落實機制，建立健全責任明晰、鏈條完整、環環相扣的工作機制，明確職責分工，層層壓實責任，強化跟蹤問效，推動改革發展舉措落實落細落到位，讓規劃執行過程真正成為區域協同、共同發展進程，真正讓規劃從“紙上”落到“地上”，確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展。

　　（作者為江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）